2019年1月23日下午重庆信豪律师事务所韩龙涛在重庆市江北区国土资源分局会议室为该局领导和部门负责人举行《监察法》讲座。韩龙涛就监察委和纪委,监察委和检察院职权划分,监察委权限、留置、技侦、非法证据排除、反腐败国际合作等情况与大家分享。
附:监察法带来的十大变化。
一、办案主体
职务犯罪案件过去由检察机关侦查。监察法实施后,办理机关转变为监察委员会。新成立的监察委员会不是行政机关、司法机关,而是专门的反腐败工作机构,是政治机关。监察委与纪委合署办公,是加强党和国家自我监督,实现党管干部、党全面领导反腐工作的部署。与纪委实行一套工作机制、两个机关名称,履行纪检、监察两项职能,对党中央或地方党委全面负责。监察委的定位清楚表明,职务犯罪案件的办理具有政治性,办案机制类似于纪委而非过去的反贪局。
伴随着主管机关的变化,侦查活动也变称为调查活动。这并不仅仅字面上的变动,内在涵义也根本不同。侦查是司法活动,针对贪污贿赂犯罪,遵循刑诉法规定,运用强制措施和侦查手段。而调查则是政治活动,既针对职务犯罪,也针对职务违法,遵循监察法规定,运用调查措施和调查手段。
二、办案范围
办案范围的变化主要体现在案件性质扩张与监察对象的范围扩大两个方面。
案件性质扩张是监察范围不仅包括职务犯罪,也包括职务违法(贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等)。监察委实质上是在原有监察机关的基础上吸收了职务犯罪侦查机构、职务犯罪预防机构及部分审计职能,职能自然囊括原行政监察业务。根据案发规律,可以预测,违法行为应多于犯罪行为,违法调查活动也相应多于犯罪调查活动。另一方面,监察法也是在原来的行政监察法基础上取而代之的,故行政监察职能现遵照监察法开展。
对象范围的扩大体现在,原职务犯罪查处对象是国家工作人员或国家机关工作人员,其范围相对较窄。而监察范围相对更加宽泛,包括六大类,即(1)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(2)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(3)国有企业管理人员;(4)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(5)基层群众性自治组织中从事管理的人员;(6)其他依法履行公职的人员。
据权威统计,监察改革推进以来,北京市监察对象达到99.7万人,较改革前增加78.7万人;山西省监察对象达到131.5万人,较改革前增加53万人;浙江省监察对象达到70.1万人,较改革前增加31.8万人。黑龙江监察对象从改革前的29万人增加到105万人;广西监察对象从改革前的30.5万人增加到90.3万人。有人预估,全国新增加被监察的人数,超过千万。
三、管辖规定
改革前,刑诉法对职务犯罪侦查是实行地域管辖+级别管辖的原则。即国家工作人员职务犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖;最高人民检察院立案侦查全国性的重大犯罪案件;省、自治区、直辖市人民检察院立案侦查全省(自治区、直辖市)性的重大犯罪案件;分、州、市人民检察院立案侦查本辖区的重大犯罪案件;基层人民检察院立案侦查本辖区的犯罪案件。
而监察法是“按照管理权限管辖”。根据监察法释义,“按照管理权限”指的是按照干部管理权限,比如,国家监察委员会管辖中管干部所涉监察事项,省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项等。对于监察法第十五条第五项规定的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”,其所涉监察事项由其所在的县级监察委员会管辖,县级监察委员会向其所在街道、乡镇派出监察机构、监察专员的,派出的监察机构、监察专员可以直接管辖。
另外,如果当事人既涉嫌职务犯罪又涉嫌非职务犯罪,改革前是从罪就主罪的原则。即“如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。”而监察法实施后,“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。”即一般由监察机关调查。
四、法律处罚与政务处分衔接
监察法实施后最大的特征之一就是,监察机关对违法和犯罪全面调查,均可行使调查职能,采取调查措施。对被调查人来说,并不必然清楚自己是被违法立案还是犯罪立案,心中没底。同时,即使是违法也可能面临留置,又或者经受搜查、查封、扣押等调查措施,措施启动门槛低。也就是说,只要被监察委“请喝茶”,被调查人就很有可能面临体系完备、非常全面、强大的调查措施包括人身强制。对于监察机关来说,更容易由小处着手深挖犯罪,顺藤摸瓜式的调查可操作性较强,一般违法调查完全有可能转化成犯罪调查。
当然,监察法也规定:“不得随意扩大调查范围、变更调查对象和事项”,对此趋势进行了一定限制。
五、侦查(调查)措施
改革前,职务犯罪使用的是传唤、拘传、拘留、逮捕、监视居住、指定监居等人身强制措施,以及讯问、询问、查封、扣押、冻结、搜查、勘查等侦查措施。改革后,调查措施包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二种,少了侦查实验、询问被害人、辨认等。
其中,改革前,职务犯罪逮捕之前拘留不超过14天,而现在逮捕之前的留置措施最长可6个月;同时,逮捕也由原先普遍于侦查阶段采取的强制措施,延后到了审查起诉阶段,逮捕在调查阶段已无适用空间;此外,调查阶段的人身强制措施只有留置,不似此前有拘留、逮捕、监视居住、指定监居、取保候审等多种措施;留置对象包括行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员;留置地点在特定场所,不一定在看守所。
六、从宽建议权
监察委员会有从宽建议权,这是以前侦查机关不具有的权力。监察法第三十一条、第三十二条分别规定:“被调查人具有以下情形之一的:(一)自动投案,真诚悔罪悔过的;(二)积极配合调查工作,如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的;(三)积极退赃,减少损失的;(四)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。”或者“揭发有关被调查人职务违法犯罪行为,查证属实的,或者提供重要线索,有助于调查其他案件的”,经领导人员集体研究,并报上一级监察机关批准,可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。
第一,这些从宽条件比自首、立功认定标准要低,但前提必须是调查机关认可;第二,实践中会出现因职务违法到案的被调查人丧失了“自动投案”认定自首的机会,或者仅仅揭发他人违法,这里都给予了考虑。在今后实践中,监察机关已经作出从宽建议的,是否还可以依据刑法认定自首、立功等法定情节或退赃等酌定情节并在量刑中考虑的,还需进一步摸索。
从宽建议需要经过两道关,一是本级监察机关集体研究;二是上级监察机关批准。
七、录音录像范围
改革前,检察机关查办的职务犯罪侦查案件,仅要求在讯问犯罪嫌疑人时进行同步录音录像。而监察法要求“调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作,应当对全过程进行录音录像,留存备查。”同步录像范围扩大了,体现了一定进步。
八、排非范围
监察法规定:“以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。”这比刑诉法规定的“采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述,应当予以排除。收集物证、书证不符合法定程序,可能严重影响司法公正的,应当予以补正或者作出合理解释;不能补正或者作出合理解释的,对该证据应当予以排除”,限定条件更少,范围更宽泛。
同时,监察法还规定:“严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员”。这也是刑诉法中没有的内容。
九、复审、复核申请权
监察法规定:“监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的,可以在收到处理决定之日起一个月内,向作出决定的监察机关申请复审”,对复审决定仍不服的,“可以在收到复审决定之日起一个月内,向上一级监察机关申请复核。”也就是说,监察法赋予了被调查人向调查机关提出异议的权利。这是原来的职务犯罪侦查中没有的,原来只有对侦查不当行为的申诉、控告权。
这里的处理决定是否包括对职务违法和职务犯罪的处理决定,是否包括立案决定、调查措施等,应当进一步明确。被调查人可依法、充分行使复审、复核申请权,维护自身合法权益。
十、律师介入
改革前,刑诉法规定,犯罪嫌疑人在被采取强制措施或第一次被讯问之日起可以委托律师为其提供法律帮助。同时辩护律师可以同在押的犯罪嫌疑人、被告人会见和通信。因监察机关同时办理职务违法和职务犯罪,被立案或被留置的被调查人不一定够成犯罪,所以监察法无律师介入的明文规定,也即被调查人可能在六个月的留置期间内无法见到律师,无法接受法律帮助。
当然,在《监察法》没有禁止被调查人可以聘请律师工作的情况下,当事人或近亲属委托律师依法提供法律咨询、收集有利于当事人的线索、书证等材料、依法对监察机关错误或不当的调查措施提出意见、依法协助当事人提出复审、复核等,向监察机关表达客观、理性的法律观点,帮助监察机关兼听则明、正确处理,是值得律师具体摸索总结的。
另外,根据2017年6月15日公布的《中华人民共和国看守所法(公开征求意见稿)》第九十一条:“犯罪嫌疑人、被告人可以与近亲属、监护人会见、通信。会见可以当面进行,也可以通过视频进行。” 这里的犯罪嫌疑人是否包括被调查人,在该法正式稿中应当明确,如果包括被调查人,则被调查人家属可依法行使会见权,律师也可依法给予法律协助。作者:王强